El Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, junto con la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas de 2007, es reconocido como la principal herramienta jurídica internacional para garantizar los derechos de los pueblos, incluso el derecho a la consulta libre, previa e informada. Pero la forma cómo dicha herramienta ha sido implementada por los países ha causado descontentos en pueblos de diferentes partes de Latinoamérica.
La interpretación más obvia para entender estos descontentos gira alrededor de que los Estados Nación son los responsables por la tergiversación del significado y del uso de la consulta indígena, promoviendo procesos de consultas dudosos para facilitar la entrada de empresas a sus territorios.
Esta interpretación obvia se ha desmoronado cuando los mismos altos funcionarios de la OIT declararon, recientemente, que la Consulta no confiere a los pueblos el derecho al veto. O sea, un reglamento internacional que, en la interpretación del propio órgano que lo creó, no garantiza la autonomía de los pueblos.
Un documento obtenido por Avispa Midia permite ir un poco más adelante en el entendimiento sobre las reales intenciones de la OIT en cuanto a la Consulta Libre, Previa e Informada, a partir de un caso concreto, la construcción del proyecto de Ley de Consulta Libre, Previa e Informada de Honduras. El documento se trata de comentarios tejidos por el Departamento de Normas Internacional de Trabajo de la OIT, firmado por su directora, Corinne Vargha, respecto al Anteproyecto de Ley de la Consulta en Honduras. El anteproyecto fue enviado, con el respaldo de la OIT, recientemente al Congreso Nacional del país y está a punto de ser aprobado.
El documento, dirigido al secretario de Estado de Trabajo y Seguridad Social de Honduras, es una respuesta a la nota STSS-090-A-18 donde el gobierno de Honduras solicita a la OIT comentarios técnicos sobre el anteproyecto. De acuerdo con el mismo documento, su objetivo es proponer “ciertas modificaciones que tienen por objetivo alcanzar una mejor adecuación del Anteproyecto de Ley a las disposiciones del Convenio”.
El órgano dio su visto bueno a un texto que no garantiza la libre determinación de los pueblos. Para el Artículo 2 del anteproyecto, por ejemplo, que establece claramente que los pueblos no tienen el derecho al veto, la OIT hace la siguiente observación:
“En el párrafo 2 (del anteproyecto), se proponen los siguientes cambios editoriales con el fin de alcanzar una redacción aún más acorde con las disposiciones del artículo 6, 1), a) y 6, 2) del Convenio: La finalidad de la presente Ley es establecer procedimientos apropiados para realizar consultas con las comunidades de los PIAH respecto a todas las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, a través de sus instituciones representativas y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento, según corresponda. La Consulta no implica derecho a veto”, aclara el documento de la OIT.
El envió de recomendaciones no fue el único momento de intervención del órgano internacional en la construcción del Anteproyecto. “Los comentarios de la Oficina al Anteproyecto que presentan a la continuación completan los comentarios iniciales enviados al Gobierno el 22 de enero de 2018 y se inscriben en el marco de la conversación llevada a cabo entre funcionarios técnicos de la Oficina Internacional del Trabajo y el señor Secretario de Estado de Trabajo y Seguridad Social en la sede de la Organización, el 28 de febrero de 2018”, consta en el documento de la OIT.
En otro documento, de la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social, donde resume el proceso de construcción del Anteproyecto, el gobierno de Honduras reconoce la participación de la OIT: “Es importante destacar en este apartado que el acompañamiento de la Organización Internacional del Trabajo OIT tanto en asistencia técnica, como el acompañamiento a todo el proceso en virtud de los acuerdos manifestados en la 105 Conferencia de la OIT, donde se establecieron compromisos con Honduras para acompañar y direccionar este ejercicio”, trae el documento.
Otro órgano internacional también estuvo involucrado en la construcción del Anteproyecto. “El papel de los veedores ha sido determinante en este proceso, particularmente en el caso del Programa de Naciones Unidos para el Desarrollo (Pnud), quienes han brindado un apoyo financiero y técnico en 16/18 talleres desarrollados, mostrando un compromiso significativo con los Pueblos Indígenas y afro hondureños y con el Gobierno de Honduras, además de actuar en muchos tramos como interlocutor en aspectos técnicos”, sostiene el documento de la Secretaría de Trabajo.
Seguridad jurídica para los inversionistas
El Estado de Honduras después de más de dos décadas de haber ratificado el Convenio 169 de la OIT comenzó, desde el año 2012, un proceso de elaboración de un anteproyecto de Ley de Consulta, Previa, Libre e Informada, con el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Pnud.
La iniciativa surge por presiones principalmente de los compromisos asumidos por el Estado hondureño en el marco del programa de colaboración de las Naciones Unidas para la reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques en los países de desarrollo (Programa ONU-REDD+). La reglamentación de la consulta previa también forma parte de los compromisos del Estado relacionados con la negociación de Acuerdo Voluntario de Asociación (AVA-Flegt), bajo la iniciativa de la Unión Europea, que versa sobre la aplicación de las leyes forestales, la gobernanza y el comercio de productos de la madera con destino a la Unión Europea. O sea, para a implementación de proyectos conservacionistas en territorio hondureño.
Así que no es mera coincidencia que, al mismo tiempo en que el gobierno hondureño envió el Anteproyecto al Congreso Nacional para votación, la Unión Europea firma finalmente un convenio sobre AVA-FLEFT con Honduras, establecido el 14 de junio.
El proceso
El Estado procedió en el 2012 a la creación de un anteproyecto de Ley, que derivó en tres versiones elaboradas por la Confederación de Pueblos Autóctonos de Honduras (CONPAH), la Dirección Nacional de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes (DINAFROH) y el Observatorio de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas de Honduras (ODHPINH).
En el 2016, el PNUD contrató al peruano Ivan Lanegra, quien se encargó de crear una copia de la Ley de Consulta Perú, la que pasó por un proceso de socialización que el PNUD y el estado de Honduras denominaron consulta. El 30 de mayo de 2016, ODHPINH presentó ante el Congreso un anteproyecto de Ley de Consulta para la obtención del Consentimiento, Previo, Libre e Informado, la cual hasta la fecha se encuentra engavetada, ante las presiones existentes del poder ejecutivo el que viene fraguando la imposición de la versión de Ley, promovida por el PNUD y el Programa REDD.
La Relatora Tauli-Corpuz emitió sus comentarios sobre el anteproyecto de Ley el 22 de diciembre de 2016 y ante las posteriores aberraciones jurídicas incorporadas a la versión de Ley promovida por Ivan La negra emitió sus observaciones adicionales en junio de 2017. La Relatora entre otras manifestó “exhorto al Estado de Honduras a garantizar que se respeten los estándares internacionales sobre consulta previa y otros derechos humanos de los pueblos indígenas”.
Con el aval obtenido por el Estado de Honduras por parte de la OIT, en el que incluye en su artículo 2, “la consulta no implica derecho a veto”. Al respecto, en las observaciones la Relatora Especial expresa su profunda preocupación sobre las interpretaciones del Convenio 169 que “parecen indicar ciertos retrocesos en el entendimiento y aplicación de los estándares internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas”.
Pueblos dicen no
Con la participación de más de 400 Garífunas, de la Organización Fraternal Negra Hondureña (Ofraneh), provenientes de las diferentes comunidades, se efectúo el 13 de junio, en la ciudad de Trujillo, una asamblea extraordinaria del pueblo Garífuna, en relación al anteproyecto de Ley de Consulta Previa. La asamblea comunitaria rechazo de forma rotunda la imposición que pretende el Estado de Honduras.
La Asamblea después de analizar la versión de Ley respaldada por la OIT fue enfática en señalar que el Estado ignoró las recomendaciones de la relatora, y procedió a agregar una serie de adefesios jurídicos que descalifican el sentido de la consulta, convirtiéndola en un trámite administrativo, donde solo existe la posibilidad de aceptar las imposiciones del estado y los empresarios.
Líderes comunitarios y defensores del territorio ancestral denunciaron como el Estado ha venido aprobando una serie de leyes que afectan a los pueblos indígenas, sin haber consultado en ningún momento a las comunidades que pueden ser afectadas. Desde las ciudades modelo (ZEDE) hasta los proyectos hidroeléctricos, así como una Ley de Incentivos al Turismo, a través de la cual se entregarán hasta las áreas protegidas a los inversionistas extranjeros.
El Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas de Honduras (Copinh), así como Ofraneh, rechaza el Anteproyecto de Ley del Estado.
