Estado de Honduras lleva a votación proyecto de Ley de Consulta que niega “derecho a veto” de los pueblos; con respaldo de la OIT
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Por Renata Bessi


El pueblo garífuna de Honduras, reunidos el miércoles (13) en asamblea en la Ciudad de Trujillo, decidió rechazar el proyecto de Ley de la Consulta Libre, Previa e Informada, propuesto por el Estado de Honduras. El objetivo de la ley es reglamentar en el país la aplicación del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas. “Rechazamos porque exigimos que se respecte la libre determinación de los pueblos”, sostiene Miriam Miranda, coordinadora de la Organización Fraternal Negra de Honduras (Ofraneh). El proyecto ya esta en el Congreso Nacional a punto de ser votado.

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El artículo 2 del texto garantiza que ‘la consulta no implica derecho a veto’. “Para sorpresa de los pueblos y organizaciones indígenas, en especial aquellas que hemos cuestionado el proceso de elaboración de ley, nos hemos enterado de forma tardía que el Estado de Honduras, el 28 de febrero del presente año, remitió a la OIT, una versión “revisada” del anteproyecto de Ley de Consulta Libre, Previa e Informada”, señala Ofrenah en un comunicado.

Carlos Madero, Secretario de Trabajod de Honduras, en el 2017 en Ginebra Suiza, fue bien evaluado por la OIT sobre la Ley de Consulta Libre, Previa e Informada, que salvaguarde los derechos de los Pueblos indígenas y garantice la inversión privada y pública del país.

Entre las recomendaciones presentadas por la OIT, sostiene Ofraneh, que obtuvo acceso al documento con las recomendaciones, están las referentes al segundo artículo de la ley. La OIT sugiere que se incluya: “La finalidad de la presente Ley es establecer procedimientos apropiados para realizar consultas con las comunidades de los PIAH, respecto a todas las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, a través de sus instituciones representativas y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento, según corresponda. La Consulta no implica derecho a veto.”

Tal orientación de la OIT ha sido manifestada en textos publicados por el órgano y, incluso, ha sido objeto de declaraciones públicas de sus altos funcionarios.

Para la Ofraneh, el adendum que solicita la OIT para el art. 2, coloca el destino de los pueblos indígenas en manos de los estados-nación. “Perpetuando de esta forma el colonialismo interno que ha venido amenazando la sobrevivencia de nuestros pueblos como culturas diferenciadas. Así que la OIT se quitó máscara y se puso más del lado de los estados y propietarios que de pueblos indígenas”, dice la organización garífuna en un comunicado.

Otros artículos desconsideran la libre determinación de los pueblos. El artículo 20, por ejemplo, trata de ‘Restricciones al Derecho de Propiedad Colectiva’ y dice: “Excepcionalmente, cuando la medida sea por causa de necesidad o interés público, podrán establecerse restricciones o limitaciones al derecho a la propiedad colectiva de las comunidades de los PIAH susceptibles de afectación directa o a las tierras que tradicionalmente ocupan y a las que han tenido acceso para sus actividades tradicionales y de sustento, siempre que estas limitaciones sean estrictamente ajustadas a la necesidad de la medida por adoptar y que no impliquen una denegación de su subsistencia e integridad como pueblo o comunidad”.

Además, en el artículo 21 establece que “si los pueblos indígenas no participan en una consulta, entonces el Estado es el último en tomar la decisión, también mediante un decreto ejecutivo van a nombrar una figura que supuestamente es quien va a administrar y controlar todo el proceso de la consulta”.

“No estamos (exigiendo) únicamente el derecho al veto, estamos exigiendo la libre determinación de los pueblos. Que tomemos nuestras decisiones como nosotros la queramos, y que a través de la máxima autoridad de las comunidades, la asamblea, se apruebe o no cualquier decisión. Y no así, como están haciendo, llevando a cinco personas a un hotel en la capital a vivir bien allá para decidir sobre nuestras vidas. Definitivamente, no tiene sentido alguno efectuar consulta si no hay derecho a decidir sobre le territorio”, declaró Miriam, durante la asamblea garífuna que rechazó el proyecto.

¿Quienes están por detrás de la aprobación de la ley?

Como ya documentó Avispa Midia, el Estado de Honduras después de más de dos décadas de haber ratificado el Convenio 169 de la OIT comenzó, desde el año 2012, un proceso de elaboración de un anteproyecto de Ley de Consulta, Previa, Libre e Informada (CPLI), con el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud).

La iniciativa surge por presiones principalmente de los compromisos asumidos por el Estado hondureño en el marco del programa de colaboración de las Naciones Unidas para la reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques en los países de desarrollo (Programa ONU-REDD+). La reglamentación de la consulta previa también forma parte de los compromisos del Estado relacionados con la negociación de acuerdos voluntarios de asociación bajo la iniciativa de la Unión Europea para la aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (AVA-FLEFT). O sea, para a implementación de proyectos conservacionistas en territorio hondureño.

El interés del Programa ONU-REDD+ por Honduras no es un acaso. Aproximadamente 5.4 millones de hectáreas del territorio nacional están cubiertas de bosques. Son 70 ecosistemas vegetales con una biodiversidad forestal que representa el 2.5% de la flora mundial.

Además, en los territorios indígenas es donde se encuentran la mayoría de los 714 proyectos extractivos, generalmente viabilizados por financiamiento de organismos internacionales, que se están pretendiendo ejecutar en el país. Según la Coalición Nacional de Redes y Organizaciones Ambientales (Conroa), ya se han otorgado 537 concesiones mineras en Honduras.

La relatora especial de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, Victoria Tauli-Corpuz, se pronunció en junio de 2017 sobre las presiones de los organismos internacionales para aprobación de la Ley.

“Según algunos actores, la adopción de la ley se interpreta como un primer paso necesario para la aplicación del Convenio 169, teniendo en cuenta los años transcurridos desde su ratificación. Otras fuentes señalan que la adopción de la ley respondería a las preocupaciones expresadas por organismos internacionales y países e instituciones donantes, como la Unión Europea o el Banco Mundial, sobre los problemas de derechos humanos vinculados a la realización de proyectos inconsultos con los pueblos indígenas. Según algunas fuentes, la aprobación de una ley de consulta previa ha sido una condición impuesta para el desembolso de fondos por parte del Banco Mundial y la finalización de las negociaciones entre Honduras y la Unión Europea respecto a los acuerdos voluntarios de asociación bajo la iniciativa para la aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (AVA-FLEGT). Se ha señalado también el interés de aprobar dicha ley para garantizar la seguridad jurídica necesaria para favorecer las inversiones y que cualquier demora en su adopción podría perjudicar importantes acuerdos financieros y comerciales internacionales que el Estado quiere realizar”, dice la relatora en su informe.

Su recomendación: “Se debe evitar una situación en que, por presiones políticas y económicas, se adopte una ley de manera apresurada que no sea coherente con los estándares internacionales y que al ser rechazada por la mayoría de los pueblos indígenas, termine generando mayor desconfianza y conflictos sociales”.

Proceso manipulado

De acuerdo con informe de la relatora, los participantes indígenas no tuvieron un papel protagónico con respecto a la definición de los contenidos y la metodología de los talleres realizados con el apoyo del Pnud, los espacios y tiempos para los mismos, ni sobre la modalidad de la votación para validar la versión final del anteproyecto antes de ser enviado a los poderes ejecutivo y legislativo.

“Desde un principio, los participantes indígenas en estos talleres tuvieron que trabajar sobre un texto pre elaborado como marco único para sus comentarios. Ello ha impedido la discusión conceptual sobre cómo implementar y regular la consulta previa y ha limitado el contenido de las aportaciones de los participantes indígenas”, dice el informe.

En las distintas actas de las reuniones, proporcionadas por el Pnud a la relatora de la ONU, puede constatarse que la gran mayoría de los representantes indígenas que participaron en los talleres no estaban preparados para tratar el tema específico del anteproyecto y su contenido.

Por otro lado, la relatora especial también recibió información indicando cierto nivel de presión ejercida sobre participantes indígenas para que participaran en las reuniones de acuerdo a la metodología seguida por el Gobierno y el Pnud, incluso con respecto a la elección de los representantes que asistirían a las reuniones a nivel nacional.

Otro tema apuntado por la relatora es que la participación indígena en estos talleres estuvo limitada a ciertas organizaciones indígenas, lo que resultó en la exclusión de varias organizaciones, especialmente las vinculadas al Observatorio de los Derechos de los Pueblos Indígenas. “La Relatora Especial es consciente de que existen divisiones entre las distintas organizaciones indígenas del país y que organizaciones como Ofraneh y Copinh han rechazado el proceso relacionado con el anteproyecto. No obstante, es importante subrayar que una decisión de tal calado exige los mayores esfuerzos para garantizar la inclusión de todas las organizaciones e instituciones indígenas del país, de modo que el resultado goce de la máxima legitimidad entre todos los pueblos indígenas del país”.

Las incongruencias de la Ley de Consulta

La relatora especial mencionó, en su presentación para el seminario de expertos sobre el consentimiento libre, previo e informado, organizado por el mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas, en diciembre de 2017, que ha recibido información sobre iniciativas, en varios países, para la regulación de la consulta previa, como en el caso de Perú, que ha adoptado legislación específica al respecto aunque persisten problemas en su aplicación. En Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras y México, entre otros, la cuestión está debatiéndose.

Con respecto a la implementación y regulación de la consulta previa, los Estados deben consultar con los pueblos indígenas sobre las modalidades particulares que podrían ser adoptadas, orienta la relatora. Si bien la adopción de una legislación específica podría constituir una manera de afianzar la consulta previa dentro de un marco normativo interno, la relatora considera que no es necesariamente la única forma de aplicar este deber. Los pueblos indígenas en varios países, como Colombia o Brasil, han optado en su lugar por el desarrollo de protocolos de consulta o protocolos bioculturales propios como un mecanismo mediante el cual un determinado pueblo o comunidad indígena establece los métodos de consulta con el Estado.

“En varios países, representantes de los pueblos indígenas han señalado que el proceso de elaboración, debate y aprobación de una ley de consulta previa por parte de los gobiernos podría restringir indebidamente el alcance y contenido de los principios de consulta y consentimiento reconocidos en los instrumentos y jurisprudencia internacionales. Es importante evaluar, en cada Estado, si los pueblos indígenas consideran necesaria una legislación específica o algún otro tipo de mecanismo, como el reconocimiento de sus propios protocolos o sistemas de consulta”, sostiene la relatora.

Además, recomienda: “Es necesario evaluar si en el contexto político y social de un determinado país existen las condiciones necesarias para la discusión y aprobación de una ley de consulta previa. En algunos casos, podría ser recomendable que los Estados y pueblos indígenas establezcan primero procesos de acercamiento y diálogo para tratar asuntos fundamentales sobre la situación de los pueblos indígenas en un determinado país. Estos diálogos podrían servir para que los Estados adopten medidas para generar confianza, particularmente en contextos en los que los pueblos indígenas han denunciado graves violaciones de derechos humanos a causa de medidas y actividades adoptadas sin consulta previa y la obtención de su consentimiento libre, previo e informado”.

En todo caso, sostiene la relatora, se debe hacer hincapié en que la ausencia de una legislación sobre la materia no exime a los Estados de su obligación de consultar a los pueblos indígenas en cumplimiento de sus compromisos y obligaciones internacionales.

 

Renata Bessi

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